MANUEL ZELAYA NA EMBAIXADA BRASILEIRA EM TEGUCIGALPA: FUNDAMENTOS DE DIREITO INTERNACIONAL DA GARANTIA DE INVIOLABILIDADE E ANÁLISE DE SUAS LIMITAÇÕES
Adriano Valério; Alisson Damasceno Carlos Henrique Vilasboas; Bethânia Cavalcanti; Danielle Araújo; Fabrício Duarte; Maurício Taraschi; Sergio Lopes, Vanessa Midlej.[1]
Resumo
Através de um estudo dos conceitos de Direito Internacional, e utilizando-se de uma linguagem técnica e metodologia didática, faz uma análise dos fundamentos jurídicos da inviolabilidade das embaixadas, a partir do estudo das causas e conseqüências políticas e sociais da destituição do então presidente de Honduras, José Manoel Zelaya Rosales, e sua expulsão do país, enfocando a concessão de abrigo ao mesmo na Embaixada Brasileira em Tegucigalpa.
Palavras-chave: Golpe de 28 de junho; Honduras; inviolabilidade de embaixada.
Abstract
Through a study of the concepts of International Law, and using a technique language and teaching methodology, the article analyzes the legal bases the inviolability of embassies, from a study of the political and social causes and consequences of the dismissal of the president of Honduras, José Manuel Zelaya Rosales, and his expulsion from the country, focusing on the concession of shelter for him at the Brazilian Embassy in Tegucigalpa.
1. Introdução: a crise política de Honduras
O presente trabalho foi criado como parte de um trabalho desenvolvido na disciplina Direito Internacional Público, ministrada pelo docente Ms. Clodoaldo Silva da Anunciação. Utilizando instrumentos de aprendizagem colaborativa, foi criado um blog no qual notícias referentes a política, economia e cultura das Américas foram acompanhadas durante o segundo semestre de 2009.
Nesse ínterim, eclodiu em Honduras o que ficou conhecido como “Golpe de 28 de junho”, que desembocou no abrigo do presidente deposto desse país na embaixada brasileira. Assim, a partir de ameaças de invasão pelo governo interino, surgiu a necessidade de estudar os aspectos jurídicos internacionais relevantes da inviolabilidade da embaixada e suas possíveis limitações.
1.1. Breve histórico
José Manuel Zelaya Rosales foi eleito presidente de Honduras em 2005, por um mandato de quatro anos, pelo Partido Liberal, o mais tradicional do país. Entretanto, apesar de representar um partido fundamentalmente de direita, o presidente começou, em
Com eleições previstas para novembro de 2009, o presidente pretendia fazer um referendo sobre a possível convocação de uma Assembléia Constituinte, para modificação da Constituição do país; a partir da colocação de uma quarta urna. Essa proposta desagradou o Congresso Nacional e a Procuradoria Geral, sob a alegação de que Zelaya estaria utilizando estratégias “populistas”, de cunho supostamente democrático, para se reeleger. Tentando impedir que a consulta em epígrafe se realizasse, o Congresso editou uma lei no dia 23 de junho que proibia a realização de consultas populares 180 (cento e oitenta) dias antes ou depois das eleições. Nesse sentido, o referendo foi considerado inconstitucional pela Suprema Corte e proibida a sua realização.
O governo de Zelaya argumentava que a consulta popular não tinha efeito vinculativo e não existia qualquer proposta de reeleição. Dessa forma, ignorando a decisão da Suprema Corte, o presidente continuou determinado em prosseguir com a consulta popular.
Na madrugada do dia 28 de junho de 2009, cumprindo um mandado de prisão contra Manuel Zelaya, o Exército Hondurenho cercou a residência presidencial em Tegucigalpa e colocou-o em um avião com destino a Costa Rica. Movimentos a favor de Zelaya se organizaram para protestar contra o governo interino de Roberto Micheletti, ex-presidente do Congresso Nacional, quem assumiu a chefia do Executivo. O que ficou conhecido como “Golpe de 28 de junho” foi prontamente rechaçado pela comunidade internacional.
O presidente deposto de Honduras tentou retornar ao país na primeira vez em um avião com o secretário-geral da OEA, José Miguel Insulza, mas foram proibidos de pousar. Na segunda tentativa, Miguel Zelaya pisou em solo hondurenho pela fronteira com a Nicarágua, entretanto não conseguiu prosseguir. Na terceira tentativa, o presidente deposto conseguiu entrar em Honduras e se abrigar na Embaixada Brasileira.
1.2. A participação brasileira no conflito
O Brasil, assim como os demais países da comunidade internacional, havia apenas se limitado a não reconhecer o governo interino de Roberto Micheletti, e se manifestado pelo retorno de Zelaya ao poder. Entretanto, o Brasil passou a condição de centro da crise quando, na terceira tentativa do presidente deposto de retornar a Honduras, permitiu que o mesmo fosse instalado na sua embaixada em Tegucigalpa.
Os analistas internacionais afirmam que a medida fora articulada por Hugo Chávez, presidente da Venezuela e influenciador da transformação política de Zelaya. Observa-se ainda que, o pedido às autoridades brasileiras foi feito menos de uma hora antes da entrada do presidente deposto, não podendo se constatar premeditação ou acordo prévio.
Manuel Zelaya não foi recebido na condição de asilado político, mas de Presidente legítimo. Essa condição de autoridade constitucional já havia sido confirmada por outros 192 (cento de noventa e dois) países nas Nações Unidas que, por unanimidade, votaram uma resolução de repúdio ao Golpe de Estado exigindo a restauração imediata e incondicional do Presidente Zelaya. No âmbito interamericano a decisão unânime foi no sentido da suspensão de Honduras da Organização dos Estados Americanos com base na ruptura da ordem democrática e no fracasso de iniciativas diplomáticas (Carta Democrática Interamericana).
A medida brasileira incitou cautela de alguns países que acompanhavam a crise, não apoiando de pronto o ato brasileiro de abrigar Zelaya em sua embaixada, sem concedê-lo a condição de asilado político e correndo o risco de ferir a autodeterminação do povo hondurenho. No entanto, a medida acabou sendo apoiada silenciosamente através das manifestações da comunidade internacional da inviolabilidade da embaixada brasileira.
2. Zelaya x Micheletti: visões de um conflito
A comunidade internacional, sob o argumento de violação da ordem constitucional do poder, se posicionou contra o golpe que destituiu Manuel Zelaya, e não reconheceu o governo interino assumido pelo presidente do Congresso, Roberto Micheleti. Segundo o presidente deposto, as classes ricas do país estão representadas pelos golpistas, os quais objetivavam impedir uma evolução democrática de Honduras. Zelaya afirma ainda que, impedindo a consulta popular, os mesmos estariam desconsiderando que todo poder emana e é legitimado pelo povo.
Não obstante, o governo interino de Micheletti alega que Zelaya tentou modificar a Constituição Hondurenha, a fim de se perpetuar no poder, e ainda que a própria Carta Magna desse país legitima a prisão e a “derrubada” do presidentes em casos assim. A alegação tem fulcro no art. 239 da Constituição, que afirma que o cidadão que tenha desempenhado a titularidade do Poder Executivo não poderá ser Presidente ou designado, e quem violar tal disposição ou propuser sua reforma cessará imediatamente o desempenho do cargo que ocupar e ficará inabilitado ao exercício de função pública por dez anos[2].
O Brasil, num discurso diplomático caucado no apoio à democracia em detrimento a golpes políticos, manteve-se firme em abrigar o presidente deposto, sugerindo um dialogo entre as partes e o retorno de Zelaya à presidência de Honduras.
3. Fundamentos de Direito Internacional da afetação e inviolabilidade das embaixadas.
Prima facie, convém trazer a baila conceitos propedêuticos sobre Imunidade de Jurisdição, para uma melhor compreensão do privilégio/garantia da inviolabilidade das Embaixadas.
Elencada como restrição aos direitos dos Estados, a Imunidade de Jurisdição é medida prevista na sociedade internacional correspondente à impossibilidade dos Tribunais de um determinado Estado (Estado Acreditado) julgarem bens ou pessoas de outros Estados (Estados Acreditantes), face a Soberania que cada um encerra em si.
As pessoas que são resguardadas pela Imunidade de Jurisdição são os chefes de Estado, os chefes de Governo, os Diplomatas (inclusive seus familiares), as tropas estrangeiras e os Estados estrangeiros.
Tal instituto compreende em si a Imunidade do Chefe de Estado e a Imunidade Diplomática. A primeira é conferida tanto aos Chefes de Estado com aos de Governo, garantindo a estes a impossibilidade de serem presos ou processados por um Estado estranho ao seu. A segunda é conferida àqueles que fazem parte de uma Missão Diplomática, estando nesta inclusa tantos os membros do quadro diplomático de carreira (do embaixador ao terceiro secretário), como os membros do quadro administrativo e técnico (tradutores, contabilistas, etc). Pode ser vislumbrada em três aspectos: imunidade de Jurisdição civil e criminal, isenção fiscal e a inviolabilidade, estudo do presente tópico.
A inviolabilidade das embaixadas representa, em linhas gerais, a impossibilidade do local físico da Missão Diplomática e todos os bens que guarnecem este lugar serem objeto de busca, requisição, penhora, execução, invasão, etc, estendendo-se tal inviolabilidade aos locais residenciais utilizados pelo quadro diplomático e administrativo/técnico do Estado Acreditante, bem como aos arquivos e documentos da missão diplomática, onde quer que estes se encontrem. .
Tal garantia encontra previsão na Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, em seu art. 22, abaixo transcrito:
1. Os locais da Missão são invioláveis. Os agentes do Estado acreditado não poderão neles penetrar sem o consentimento do Chefe da Missão.
2. O Estado acreditado tem a obrigação especial de adotar todas as medidas apropriadas para proteger os locais da Missão contra qualquer instrução ou dano e evitar perturbações à tranqüilidade da Missão ou ofensas à sua dignidade.
3. Os locais da Missão, seu mobiliário e demais bens neles situados, assim como os meios de transporte da Missão, não poderão ser objeto de busca, requisição, embargo ou medida de execução.
Nesta linha, nota-se que é pacífica na doutrina tal entendimento, assim anda a literatura do Prof. Francisco Rezek, Antenor Pereira Madruga e Eneas Bazzo Torres. Eis o entendimento destes, respectivamente:
Segundo o internacionalista Francisco Rezek:
Embora votadas primordialmente à disciplina dos privilégios diplomáticos e consulares, as convenções de Viena versam no seu contexto a inviolabilidade e a isenção fiscal de certos bens – móveis e imóveis – pertencentes ao próprio Estado acreditante, não ao patrimônio particular de seus diplomatas e cônsules. (grifo nosso)
Antenor Pereira Madruga Filho informa que existem: “normas escritas [internacionais] para as imunidades consulares e diplomáticas e normas consuetudinárias para a imunidade do Estado soberano”.
Torres, por sua vez, afirma que:
a Convenção de Viena, embora primordialmente disciplinando as questões relativas ao serviço diplomático, mais ligadas ao pessoal da missão, disciplinou, também, imunidade do Estado, especialmente
No caso Honduras, objeto de análise do presente artigo, verifica-se que as atitudes do governo interino, como o corte da eletricidade, água e telefone da embaixada brasileira, assim como a manuntenção de tropas próximas ao local da Missão brasileira, a fim de pressionarem a saída de Zelaya, confrontam com as regras do Direito Internacional.
Nesse sentido, vislumbra-se o posicionamento do secretário-geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon, que salientou que “as ameaças contra a embaixada do Brasil em Honduras são inaceitáveis. A legislação internacional é clara: a imunidade não pode ser violada. Ameaças aos funcionários da embaixada e a suas dependências são intoleráveis”.
4. Limitações à imunidade das Embaixadas
Ao estudar os direitos e deveres fundamentais dos Estados, nota-se que são estabelecidas algumas restrições ao seu cumprimento, sobretudo calcado nos direitos fundamentais dos Estados. Nesse sentido que, a garantia de inviolabilidade da embaixada não pode ser empregada de modo a ferir a autodeterminação da nação em que a mesma encontra-se instalada. Fundamentado na característica de paridade da comunidade internacional que nenhum país é superior a outro, bem como na não aceitação de intervenções fulcradas em medidas supostamente democráticas.
Percebe-se, pela análise acurada da literatura jurídica, que é patente na doutrina o fundamento das limitações da imunidade das Embaixadas, bem como em textos legais, como as Convenções de Viena de 1961 e 1963; Convenção européia sobre imunidade do Estado concluída em Basiléia em 1972; no State Immunity Act, que editou na Grã-Bretanha em 1978 e na Comissão do Direito Internacional das Nações Unidas em 1991.
A deliberação do governo brasileiro de abrigar Zelaya na embaixada brasileira na capital de Honduras vai de encontro a princípios fundamentais prescritos no art. 4º da Carta Magna de 1988, especialmente o da não intervenção. O mencionado artigo é parte integrante do Título I da CF/88, e estabelece os princípios que regem o Brasil em suas relações internacionais.
O principio da não-intervenção, baseado no reconhecimento do princípio da soberania que informa o Direito Internacional moderno, é um dos pilares que sustenta o ordenamento jurídico internacional hodierno, não admitindo em hipótese alguma a intervenção
Nesta linha o pensamento do ilustre Prof. José Afonso da Silva:
De fato, este seria inteiramente ineficaz se admitisse a ingerência de um Estado nos assuntos de outros. Significa ele que nenhum Estado ou grupo de Estado tem o direito de intervir, direta ou indiretamente, por qualquer razão ou motivo, nos assuntos internos ou externos de qualquer outro. Exclui não somente a intervenção armada, mas também toda outra forma de interferência ou tendência atentatória á personalidade do Estado e dos elementos políticos, econômicos e culturais que o consistem (carta da OEA, art. 18).
Num outro giro, convém afirmar que tal atitude além de colidir com o preceito normativo da OEA, subsume-se a norma do art. 85 da CF, onde prescreve ser crime os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição. Eis o texto Legal: “Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal (...)” (grifos nosso).
Não obstante, o governo brasileiro violou flagrantemente o direito internacional de regência, a Convenção de Viena, bem como a Constituição Federal, como outrora afirmado, ao permitir ações políticas diversas de sua parte, sem ao menos instituir o asilo político a Zelaya e seus assessores.
Destarte, é do nosso entendimento que ao violar os termos da Convenção de Viena, o Brasil promoveu grave instabilidade política e jurídica, ensejando um precedente ameaçador porque poderá expor-se, postumamente, a ocasiões parecidas e terá contraposta a qualquer descumprimento de outros Estados a seu respeito a ação hondurenha. Em síntese, tal atitude da diplomacia brasileira está a desconstituir o direito internacional, ou seja, a violar parte essencial de um verdadeiro consenso comum entre os indivíduos, povos e nações[3].
5. Conclusão
Como se extrai da análise supra, é patente a violação de regras de Direito Internacional pelo Brasil, abrigando na embaixada o presidente deposto, sem conceder asilo político e influenciando diretamente num conflito interno, ferindo a autodeterminação dos povos. Entretanto, apesar da ilegalidade (em sentido amplo) do ato brasileiro, não é dado ao governo interino ferir a garantia de inviolabilidade da Embaixada Brasileira. A inviolabilidade das embaixadas representa a paridade das pessoas de Direito Internacional, e a idéia de que não existe país em nível hierárquico acima de outro. Dessa forma, violar a embaixada brasileira seria desrespeitar as bases do Direito Internacional e provocar um impasse diplomático e seguido de retaliações da comunidade mundial.
A crise diplomática entre Brasil e Honduras intensificou quando tropas do Exército sob comando do governo interino cercaram o prédio. No dia 27 de setembro, Roberto Micheletti baixara um decreto que instituía um estado de sítio em Honduras, mas, pressionado, acabou por desfazê-lo no dia 05 de outubro do mesmo ano. Negociações foram iniciadas com os dois lados confrontantes em 07 de outubro, sendo mediada por uma comissão da OEA, mas a organização internacional deixou o país no dia seguinte, sem êxito.
O diálogo foi retomado no dia 13 de outubro. No dia 15 do mesmo mês, depois de horas de negociações, Manuel Zelaya deu um prazo de 12 horas para que o governo interino o aceitasse de volta no poder, mas novamente não obteve sucesso.
As negociações seguiam a passos lentos, sendo próximas as eleições marcadas para o dia 29 de novembro, e sem uma decisão sobre o impasse, o governo interino vem se fortificando dentro e fora de Honduras. Contudo, quando o Subsecretario Thomas Shannon, dos assuntos da América Latina para os EUA, as negociações voltaram a andar, e em 29 de outubro, foi anunciado um acordo, segundo o qual, a volta de Zelaya ao poder seria decidida pelo Congresso de Honduras, como queria o governante deposto.
Todavia, em 03 de novembro os líderes no Congresso decidiram consultar a Suprema Corte antes de proferir uma decisão. Ao dia 04 de novembro, as tensões se agravam no país, e uma granada explodiu próxima a uma estação de rádio. No dia 06, Manuel Zelaya declarou o fracasso do acordo, e, a poucos dias das Eleições, a situação ainda é tensa.
6. Referências
ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Público. 15ª. Ed. São Paulo: Saraiva, 2002;
CHAVES, Hugo, Folha de São Paulo, São Paulo, 28 de Setembro de 2009. Folha Política, p. 02;
GOVERNO interino de Honduras pede que Brasil defina status de Zelaya. UOL Notícias, São Paulo, 23 set. 2009. Disponível em: <http://noticias.uol.com.br/ultnot/internacional/2009/09/23/ult1859u1493.jhtm>. Acesso em: 29 out. 2009;
HONDURAS: Zelaya diz que Embaixada do Brasil foi alvo de ataque. O GLOBO, Rio de Janeiro, 22 set. 2009. Disponível em:
MADRUGA FILHO, Antenor Pereira. A renúncia à imunidade de jurisdição pelo estado brasileiro e o novo direito da imunidade de jurisdição. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 124;
OYAMA, Thais , Revista Veja, São Paulo , 30 de setembro de 2009, edição 2132, nº 39;
REZEK, José Francisco. Direito internacional público: curso elementar. 11. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 174-175;
SALIBA, Aziz Tuffi. A imunidade absoluta de jurisdição de estados: “sólida regra costumeira’ ou mito? Revista Brasileira de Direito Público, Belo Horizonte, a. 3, n. 8, p. 33, jan./mar. 2005;
TORRES, Eneas Bazzo. Questões procedimentais das ações contra estados e organizações internacionais. In: MADRUGA FILHO, Antenor Pereira; GARCIA, Márcio (Coord.). Imunidade de jurisdição e o judiciário brasileiro. Brasília: CEDI, 2002. p. 275;
SILVA, José Afonso. Comentários Contextual à Constituição. 6ª ed. São Paulo, Malheiros: 2009, p. 51.
VARGAS, Cirilo Augusto. A perspectiva "dinâmica" do princípio do contraditório . Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 2274, 22 set. 2009. Disponível em:
[1] Bacharelandos em Direito pela Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC).
[2] ARTICULO 239. - El ciudadano que haya desempeñado la titularidad del Poder Ejecutivo no podrá ser Presidente o Designado. El que quebrante esta disposición o proponga su reforma, así como aquellos que lo apoyen directa o indirectamente, cesarán de inmediato en el desempeño de sus respectivos cargos, y quedarán inhabilitados por diez años para el ejercicio de toda función pública.
[3] Ver Norberto Bobbio, em A era dos direitos, trad. port., Campus, Rio de Janeiro, 1992, p. 26.
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